O que é uma PPP?

Parceiras Público Privada (PPPs) voltaram a estar na “moda”. Inúmeros artigos de jornais e revistas recentemente tem destacado as PPPs como a solução para a incapacidade do Governo em prover infraestrutura e serviços básicos à sociedade. Mas, o que são PPPs afinal? O que há de novo, de diferente, o que as torna uma solução nestes temos sombrios que vivemos?

Para começa, definir o que é uma PPP não é trivial. 1) É um tipo de concessão pública. Mas, até aí, uma linha de transmissão, uma estrada, um porto também são. Vamos tentar de novo: 2) é um tipo de concessão onde uma empresa privada presta um serviço ao Governo (federal, estadual ou municipal). De novo, os concessionários de uma linha de transmissão, uma estrada, um porto também prestam serviços que o Governo não consegue ou não quer prestar.

Então quais são as principais diferenças entre um concessão “tradicional” e as PPPs? 

A primeira diferença entre uma PPP e outras concessões é que na PPP o Governo absorve parte do risco do empreendimento, o que é definido e previsto no contrato. A absorção de parte do risco se dá através do pagamento, por parte do Governo, de receitas complementares (conhecidas como “contraprestações“) que viabilizam o projeto (Giolito Porto (2015)). A contraprestação do parceiro público obrigatória é paga somente após a disponibilização do serviço. Ou seja, além das receitas advindas de consumidores privados (usuários), a receita da PPP é complementada pelas contraprestações (a chamada “PPP Patrocinada“), por exemplo, na construção e administração de um estádio de futebol e/ou um museu.

Uma segunda diferença importante das PPPs com outras concessões é que o cliente final, o usuário da PPP pode exclusivamente o próprio Governo, como por exemplo a iluminação pública das ruas da cidade de SP. Neste caso, a PPP é uma “PPP Administrativa“.

A terceira diferença é que as concessões tradicionais geralmente têm como objeto um monopólio natural e as PPPs não necessariamente. O que é um monopólio natural? É um tipo de empreendimento que as possibilidade de diluição de custos fixos (os famosos, ganhos de escala) podem ser tão significativas é melhor para a sociedade que uma só empresa domine a oferta do produto ou serviço. Por exemplo, uma rodovia, uma ponte, um aeroporto. Já as PPPs podem acontecer na construção e/ou administração de uma escola, de um hospital, que não são considerados monopólios naturais.

Em suma, podemos resumir as diferenças entre as PPPs e as concessões tradicionais da seguinte forma:Slide1A experiência na Inglaterra com as PPPs trouxe resultados bem interessantes:

  • Economia de 17% em relação às formas convencionais de oferta de serviços públicos;
  • 75% dos projetos foram concluídos dentro do prazo;
  • 80% dos projetos foram executadas dentro do orçamento previsto, contra um percentual de 30% dos projetos convencionais.

Além da possível redução de custos de investimentos e despesas operacionais, a PPP possibilita associar o pagamento das contraprestações a índices de desempenho. Ou seja, uma escola pública administrada por uma PPP pode ter sua contraprestação associada as notas dos alunos no ENEM. Uma prisão administrada por uma PPP pode ter sua contraprestação associada à reincidência dos detentos em crimes após sua pena original.

Enfim, eu acredito que o conceito de PPP tem mérito.  

Mas, no Brasil, será possível replicar este sucesso da Inglaterra?

Dizem que as PPPs no Brasil são bem antigas: começaram na exploração do Pau Brasil por Fernando de Noronha e na construção do Viaduto do Chá no centro de São Paulo. Recentemente, as PPPs foram regulamentadas pelas leis federais 11.079/04 (que defini PPPs stricto sensu) e 12.766/12.

Desde então, a maior parte das PPPs em execução estão em: revitalização de estádios, saúde, saneamento, transporte e segurança. Os avanços parecem ter sido relativamente modestos, especialmente devido ao risco do Governo não cumprir o pagamento de suas contraprestações e a segurança jurídica do contrato, por exemplo, com a estabilidade e neutralidade das agências reguladoras.

A figura a seguir ilustra as partes envolvidas em uma PPP: o poder concedente, a agência reguladora (que deve ser independente), o construtor e operador (da escola, por exemplo), o financiador, o investidor privado e um fundo do Governo que forneceria as garantias reais (FGP)

Slide1

Esta figura ilustra o peso do Governo (no fundo e na agência reguladora) na viabilidade e financiabilidade das PPPs.

A capacidade de fornecer garantias nos Estados e municípios (ou seja, o risco de inadimplência nas contraprestações), a princípio, poderia ser resolvida vinculado-se parte das receitas tributárias para as contraprestações. Mas e a Lei de Responsabilidade Fiscal?

As agências reguladoras deveriam funcionar de forma eficiente para regular e fiscalizar a PPP. Para isso precisam contratar profissionais experientes e remunera-los bem. Não é isso que observamos nas agências reguladoras das concessões tradicionais existentes.

Enfim, a idéia das PPPs é boa, mas eu não acredito na sua eficácia sem o devido choque de eficiência no Governo que será o sócio nestas novas concessões.

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About Eduardo Luzio

Economista pela USP (88) e PhD pela PhD University of Illinois (93). Consultor em finanças corporativas e estratégia. Professor de finanças na FEA-USP, FGV -SP e Insper.

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